禁绝应当由违反治安管理行为爆发地的市级以上公安机关作出决定,而是在第三章规定切实违反治安管理行为及其处治时。条文
《中华人民共和国治安管理处罚法》第十八条单位违反治安管理的,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的,依照其规定处罚。
一、条文释义
单位违反治安管理,是指机关、团体、公司、企业、事业单位实施了依法应当给予治安管理处罚的危害社会的行为。本条没有明确规定“单位”的范围。治安管理处罚条例规定的“单位”,包括机关、团体、企业、事业单位。刑法规定的“单位”,包括公司、企业、事业单位、机关、团体。我们认为,这里的“单位”应当与刑法规定的“单位”范围一致,因为本法是与刑法衔接的法律。单位违反治安管理具有以下两个基本特征:
一是单位违反治安管理的主体包括公司、企业、事业单位、机关、团体。公司、企业、事业单位,是指所有的公司、企业、事业单位,既包括国有、集体所有的公司、企业、事业单位,也包括依法设立的合资经营、合作经营企业和具有法人资格的独资、私营等公司、企业、事业单位。
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二是单位违反治安管理必须是单位意志支配下,由单位成员实施的违反治安管理行为,即单位作为一个整体,一个“拟制”的人违反治安管理。单位违反治安管理必须经单位集体研究决定或者由其负责人员决定实施。单位集体研究决定或者由其负责人员决定,是单位整体违反治安管理意志的体现形式。单位集体研究决定,是指经过根据法律和章程规定有权代表单位的机构研究决定。负责人员决定,是指经过法律或者章程规定的有权代表单位的个人决定。
二、实务问题 1.如何具体认定违反治安管理的单位?
实践中认定违反治安管理的单位,需要特别注意以下几个问题:
单位内部的组织机构和分支机构能否成为单位违反治安管理的主体问题。目前,一些单位,主要是从事生产经营活动的公司、企业的组织状况较为复杂,设置劳动服务公司、经营部等可以对外活动的组织机构及分公司、办事处等分支机构的现象比较常见。这些机构和组织能否成为违反治安管理的主体,争议较大。
承包、租赁企业违反治安管理的定性问题。承包、租赁是企业的一种经营方式。一般来说,这两种根据所有权与经营权分离原则进行的经营方式的改变并不影响企业法人的法律地位。因此,对于承包、租赁企业实施的违反治安管理行为,应当以单位违反治安管理论处,但在追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任时,应当以承包人、承租人为准。
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个人合伙组织违反治安管理的定性问题。个人合伙组织虽然可以依法核准登记,但是其一切活动的决策权在于各个合伙人,该合伙组织本身并不具备决策权。因此,个人合伙不能成为单位违反治安管理的主体,当合伙行为构成违反治安管理行为时,这种合伙的意图实际上就是各个合伙人的共同意图,这种合伙的违反治安管理行为实际上就是各个合伙人的共同违反治安管理行为。
个体工商户是按照个人还是单位处罚问题。这个问题可以分为两个方面来看:一是个体工商户自己经营,规模不大,又没有雇工或者雇工7人以下的,应当按照个人依法给予治安管理处罚;二是个体工商户经营规模较大,雇工7人以上的,按照1995年8月4日原劳动部印发的《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第1条的规定,就成了个体经济组织,应当按照单位依法给予治安管理处罚。
个人为进行违法犯罪活动而设立的公司、企业、事业单位实施违反治安管理行为的,或者公司、企业、事业单位设立后,以实施违反治安管理行为为主要活动的,不以单位违反治安管理论处,而应当以个人共同违反治安管理依法给予处罚。
第 3 页 2.在查处单位违反治安管理行为时应当注意什么问题?
对单位违反治安管理的,本法第二章虽然未明确规定给予治安管理处罚,但结合本法的有关规定,公安机关应当依法从以下几个方面进行处理:
对单位违反治安管理行为的,公安机关应当依照本法的规定,对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予治安管理处罚。即依照本法对自然人的处罚规定,对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予相应的治安管理处罚,包括给予警告、罚款、行政拘留等处罚。
对单位实施特定违反治安管理行为的,公安机关可以给予吊销公安机关发放的许可证的治安管理处罚。本法并非完全没有规定对单位给予治安管理处罚,而是在第三章规定具体违反治安管理行为及其处罚时,对单位的个别违反治安管理行为规定了相应的处罚,即第54条第3款规定:“取得公安机关许可的经营者,违反国家有关管理规定,情节严重的,公安机关可以吊销许可证。”这里的“经营者”既包括单位,也包括个人;“许可”是指行政许可;“吊销许可证”是指吊销公安机关发放的许可证。
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对单位违反治安管理,其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的,公安机关可以依照其他法律、行政法规的有关规定,对单位给予警告、罚款和责令其限期整顿、停业整顿等处罚。例如,全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第7条规定:“旅馆业、饮食服务业、文化娱乐业、出租汽车业等单位,对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动,放任不管、不采取措施制止的,由公安机关处一万元以上十万元以下罚款,并可以责令其限期整顿、停业整顿,经整顿仍不改正的,由工商行政主管部门吊销营业执照;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由本单位或者上级主管部门予以行政处分,由公安机关处一千元以下罚款。”
对单位实施特定违反治安管理行为的,公安机关应当依照本法的规定,采取相应的处理性强制措施,具体包括:一是收缴非法财物,即单位实施违反治安管理行为所涉及的毒品、淫秽物品等违禁品,赌具、赌资,吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的单位所有的工具;二是追缴违法所得,即单位因实施违反治安管理行为所得的赃款、赃物和其他非法利益。
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本法第三章并未像刑法一样,在分则中一一列出单位违反治安管理的情形,所以公安机关在执行中如何分辨哪些是单位违反治安管理就有一定难度。这就要求公安民警根据本条的规定,结合本法第三章规定的具体违反治安管理行为,区分哪些是个人违反治安管理,哪些是单位违反治安管理,然后依法给予处罚。
此外,对未经公安机关许可而擅自经营的行业,主要包括旅馆业、典当业、公章刻制业等特种行业和保安培训机构等其他行业,因为属于非法设立的,不属于“单位”,公安机关可以依照本法第54条第2款的规定,予以取缔。
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公安机关执行中华人民共和国治安管理处罚法有关问题的解释
根据全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的规定,现对公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关问题解释如下:
一、关于治安案件的调解问题
根据《治安管理处罚法》第9条的规定,对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物以及其他违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关应当本着化解矛盾纠纷、维护社会稳定、构建和谐社会的要求,依法尽量予以调解处理。特别是对因家庭、邻里、同事之间纠纷引起的违反治安管理行为,情节较轻,双方当事人愿意和解的,如制造噪声、发送信息、饲养动物干扰他人正常生活,放任动物恐吓他人、侮辱、诽谤、诬告陷害、侵犯隐私、偷开机动车等治安案件,公安机关都可以调解处理。同时,为确保调解取得良好效果,调解前应当及时依法做深入细致的调查取证工作,以查明事实、收集证据、分清责任。调解达成协议的,应当制作调解书,交双方当事人签字。
二、关于涉外治安案件的办理问题 第 1 页
《治安管理处罚法》第10条第2款规定:“对违反治安管理的外国人可以附加适用限期出境、驱逐出境”。对外国人需要依法适用限期出境、驱逐出境处罚的,由承办案件的公安机关逐级上报公安部或者公安部授权的省级人民政府公安机关决定,由承办案件的公安机关执行。对外国人依法决定行政拘留的,由承办案件的县级以上公安机关决定,不再报上一级公安机关批准。对外国人依法决定警告、罚款、行政拘留,并附加适用限期出境、驱逐出境处罚的,应当在警告、罚款、行政拘留执行完毕后,再执行限期出境、驱逐出境。
三、关于不予处罚问题
《治安管理处罚法》第12条、第13条、第14条、第19条对不予处罚的情形作了明确规定,公安机关对依法不予处罚的违反治安管理行为人,有违法所得的,应当依法予以追缴;有非法财物的,应当依法予以收缴。
《治安管理处罚法》第22条对违反治安管理行为的追究时效作了明确规定,公安机关对超过追究时效的违反治安管理行为不再处罚,但有违禁品的,应当依法予以收缴。
第 2 页 四、关于对单位违反治安管理的处罚问题
《治安管理处罚法》第18条规定,“单位违反治安管理的,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的,依照其规定处罚”,并在第54条规定可以吊销公安机关发放的许可证。对单位实施《治安管理处罚法》第三章所规定的违反治安管理行为的,应当依法对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以治安管理处罚;其他法律、行政法规对同一行为明确规定由公安机关给予单位警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物等处罚,或者采取责令其限期停业整顿、停业整顿、取缔等强制措施的,应当依照其规定办理。对被依法吊销许可证的单位,应当同时依法收缴非法财物、追缴违法所得。参照刑法的规定,单位是指公司、企业、事业单位、机关、团体。
五、关于不执行行政拘留处罚问题
根据《治安管理处罚法》第21条的规定,对“已满十四周岁不满十六周岁的”,“已满十六周岁不满十八周岁,初次违反治安管理的”,“七十周岁以上的”,“怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的”违反治安管理行为人,可以依法作出行政拘留处罚决定,但不投送拘留所执行。被处罚人居住地公安派出所应当会同被处罚人所在单位、学校、家庭、居民委员会、未成年人保护组织和有关社会团体进行帮教。上述未成年人、老年人的年龄、怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的妇女的情况,以其实施违反治安管理行为或者正要执行行政拘留时的实际情况确定,即违反治安管理行为人在实施违反治安管理行为时具有上述情形之一的,或者执行行政拘留时符合上述情形之一的,均不再投送拘留所执行行政拘留。
第 3 页 六、关于取缔问题
根据《治安管理处罚法》第54条的规定,对未经许可,擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业的,予以取缔。这里的“按照国家规定需要由公安机关许可的行业”,是指按照有关法律、行政法规和国务院决定的有关规定,需要由公安机关许可的旅馆业、典当业、公章刻制业、保安培训业等行业。取缔应当由违反治安管理行为发生地的县级以上公安机关作出决定,按照《治安管理处罚法》的有关规定采取相应的措施,如责令停止相关经营活动、进入无证经营场所进行检查、扣押与案件有关的需要作为证据的物品等。在取缔的同时,应当依法收缴非法财物、追缴违法所得。
七、关于强制性教育措施问题
《治安管理处罚法》第76条规定,对有“引诱、容留、介绍他人卖淫”,“制作、运输、复制、出售、出租淫秽的书刊、图片、影片、音像制品等淫秽物品或者利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播淫秽信息”,“以营利为目的,为赌博提供条件的,或者参与赌博赌资较大的”行为,“屡教不改的,可以按照国家规定采取强制性教育措施”。这里的“强制性教育措施”目前是指劳动教养;“按照国家规定”是指按照《治安管理处罚法》和其他有关劳动教养的法律、行政法规的规定;“屡教不改”是指有上述行为被依法判处刑罚执行期满后五年内又实施前述行为之一,或者被依法予以罚款、行政拘留、收容教育、劳动教养执行期满后三年内实施前述行为之一,情节较重,但尚不够刑事处罚的情形。
第 4 页 八、关于询问查证时间问题
《治安管理处罚法》第83条第1款规定,“对违反治安管理行为人,公安机关传唤后应当及时询问查证,询问查证的时间不得超过八小时;情况复杂,依照本法规定可能适用行政拘留处罚的,询问查证的时间不得超过二十四小时”。这里的“依照本法规定可能适用行政拘留处罚”,是指本法第三章对行为人实施的违反治安管理行为设定了行政拘留处罚,且根据其行为的性质和情节轻重,可能依法对违反治安管理行为人决定予以行政拘留的案件。
根据《治安管理处罚法》第82条和第83条的规定,公安机关或者办案部门负责人在审批书面传唤时,可以一并审批询问查证时间。对经过询问查证,属于“情况复杂”,且“依照本法规定可能适用行政拘留处罚”的案件,需要对违反治安管理行为人适用超过8小时询问查证时间的,需口头或者书面报经公安机关或者其办案部门负责人批准。对口头报批的,办案民警应当记录在案。
九、关于询问不满16周岁的未成年人问题
《治安管理处罚法》第84条、第85条规定,询问不满16周岁的违反治安管理行为人、被侵害人或者其他证人,应当通知其父母或者其他监护人到场。上述人员父母双亡,又没有其他监护人的,因种种原因无法找到其父母或者其他监护人的,以及其父母或者其他监护人收到通知后拒不到场或者不能及时到场的,办案民警应当将有关情况在笔录中注明。为保证询问的合法性和证据的有效性,在被询问人的父母或者其他监护人不能到场时,可以邀请办案地居民委员会的人员,或者被询问人在办案地有完全行为能力的亲友,或者所在学校的教师,或者其他见证人到场。询问笔录应当由办案民警、被询问人、见证人签名或者盖章。有条件的地方,还可以对询问过程进行录音、录像。
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十、关于铁路、交通、民航、森林公安机关和海关侦查走私犯罪公安机构以及新疆生产建设兵团公安局的治安管理处罚权问题
《治安管理处罚法》第91条规定:“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、五百元以下罚款可以由公安派出所决定。”根据有关法律,铁路、交通、民航、森林公安机关依法负责其管辖范围内的治安管理工作,《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第6条赋予了海关侦查走私犯罪公安机构对阻碍海关缉私警察依法执行职务的治安案件的查处权。为有效维护社会治安,县级以上铁路、交通、民航、森林公安机关对其管辖的治安案件,可以依法作出治安管理处罚决定,铁路、交通、民航、森林公安派出所可以作出警告、500元以下罚款的治安管理处罚决定;海关系统相当于县级以上公安机关的侦查走私犯罪公安机构可以依法查处阻碍缉私警察依法执行职务的治安案件,并依法作出治安管理处罚决定。
新疆生产建设兵团系统的县级以上公安局应当视为“县级以上人民政府公安机关”,可以依法作出治安管理处罚决定;其所属的公安派出所可以依法作出警告、500元以下罚款的治安管理处罚决定。
第 6 页 十一、关于限制人身自由的强制措施折抵行政拘留问题
《治安管理处罚法》第92条规定:“对决定给予行政拘留处罚的人,在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间,应当折抵。限制人身自由一日,折抵行政拘留一日。”这里的“强制措施限制人身自由的时间”,包括被行政拘留人在被行政拘留前因同一行为被依法刑事拘留、逮捕时间。如果被行政拘留人被刑事拘留、逮捕的时间已超过被行政拘留的时间的,则行政拘留不再执行,但办案部门必须将《治安管理处罚决定书》送达被处罚人。
十二、关于办理治安案件期限问题
《治安管理处罚法》第99条规定:“公安机关办理治安案件的期限,自受理之日起不得超过三十日;案情重大、复杂的,经上一级公安机关批准,可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间,不计入办理治安案件的期限。”这里的“鉴定期间”,是指公安机关提交鉴定之日起至鉴定机构作出鉴定结论并送达公安机关的期间。公安机关应当切实提高办案效率,保证在法定期限内办结治安案件。对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的,公安机关应当继续进行调查取证,及时依法作出处理决定,不能因已超过法定办案期限就不再调查取证。因违反治安管理行为人在逃,导致无法查清案件事实,无法收集足够证据而结不了案的,公安机关应当向被侵害人说明原因。对调解未达成协议或者达成协议后不履行的治安案件的办案期限,应当从调解未达成协议或者达成协议后不履行之日起开始计算。
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公安派出所承办的案情重大、复杂的案件,需要延长办案期限的,应当报所属县级以上公安机关负责人批准。
十三、关于将被拘留人送达拘留所执行问题
《治安管理处罚法》第103条规定:“对被决定给予行政拘留处罚的人,由作出决定的公安机关送达拘留所执行。”这里的“送达拘留所执行”,是指作出行政拘留决定的公安机关将被决定行政拘留的人送到拘留所并交付执行,拘留所依法办理入所手续后即为送达。
十四、关于治安行政诉讼案件的出庭应诉问题
《治安管理处罚法》取消了行政复议前置程序。被处罚人对治安管理处罚决定不服的,既可以申请行政复议,也可以直接提起行政诉讼。对未经行政复议和经行政复议决定维持原处罚决定的行政诉讼案件,由作出处罚决定的公安机关负责人和原办案部门的承办民警出庭应诉;对经行政复议决定撤销、变更原处罚决定或者责令被申请人重新作出具体行政行为的行政诉讼案件,由行政复议机关负责人和行政复议机构的承办民警出庭应诉。
第 8 页 十五、关于《治安管理处罚法》的溯及力问题
按照《中华人民共和国立法法》第84条的规定,《治安管理处罚法》不溯及既往。《治安管理处罚法》施行后,对其施行前发生且尚未作出处罚决定的违反治安管理行为,适用《中华人民共和国治安管理处罚条例》;但是,如果《治安管理处罚法》不认为是违反治安管理行为或者处罚较轻的,适用《治安管理处罚法》。

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