《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定:公民法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。该条文在立法上确立了我们国家的行政强制执行制度是以行政机关申请人民法院执行为主、行政机关执行为辅的制度。
随着依法行政的日趋完善和行政执法力度的不断加大,行政机关申请人民法院强制执行的非诉行政案件在逐年增加。作为主管全国税收征收管理工作的国家税务总局在今年发出了《国家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见》,《意见》要求进一步加大税务稽查力度,充分发挥税务稽查的重要作用,严厉查处涉税违法案件,震慑和惩处涉税犯罪。2004年10月16日,国家税务总局在扬州举办的第四期司局级领导干部轮训班首场专题报告上,总局副局长崔俊慧指出,当前,税务稽查已由传统的收入性稽查逐步演进为执法性稽查。因此,上述信息预示着今后税务非诉案件会有可能增加。所以,作为税务执法人员有必要熟悉和知晓非诉执行的一些知识。
一、税款征收的处理不适用非诉执行 第 1 页
过去,有些同志说:税务决定送达后,纳税人不缴,过了诉讼期,按《行政诉讼法》申请人民法院执行不就行了。新《税收征管法》第88条第3款规定:当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的,作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施,或者申请人民法院强制执行。由此,我们认为:1、税务处罚决定可以非诉执行;2、根据《行政处罚法》第8条行政处罚的种类的规定,税款征收的处理决定不是处罚;新《税收征管法》也没有明确税务处理决定可以非诉执行的条文,相反却赋予税务机关采取税收强制执行措施的权力,并规定“不得由法定的税务机关以外的单位和个人行使”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十七条规定:法律、法规没有赋予行政机关强制执行权,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行,也可以申请人民法院强制执行,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院可以依法受理。结合新《税收征管法》的规定,税款征收恰好是赋予强制执行权但又没有规定也可以申请人民法院强制执行的一种情形。
第 2 页 二、非诉执行依申请而实施
当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的,税务机关可以采取行政强制执行措施,或者申请人民法院强制执行。如果税务机关不申请,人民法院不会实施强制执行措施,所谓不申请,不执行,税务机关的申请是非诉执行的唯一启动方式。
税务机关非诉执行的申请要符合法定条件,《行诉法解释》第八十六条规定:行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为,应当具备以下条件:具体行政行为依法可以由人民法院执行;具体行政行为已经生效并具有可执行内容;申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织;被申请人是该具体行政行为所确定的义务人;被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务;被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请,应当立案受理,并通知申请人;对不符合条件的申请,应当裁定不予受理。
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因此,税务机关在申请非诉执行前首先要审查是否符合申请条件。其次要特别注意法定的申请期限,《行诉法解释》第八十八条规定,行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。通常纳税人对税务机关作出的处罚决定不服的,可以在接到决定书之日起六十日内向上一级税务机关申请复议,也可在接到决定书之日起三个月内直接向人民法院起诉。故拟申请非诉执行的案件,税务机关自送达之日起要把准满三个月后180日内的期限。另外申请非诉执行需预先缴纳执行费用,《税务行政应诉工作规程》第三十条也规定,申请人民法院强制执行的,必须提交申请执行书、据以执行的法律文书和其它必须提交的材料,申请执行时,应预交执行费。
三、非诉执行的合法性审查。
税务机关提出申请后,法院要受理立案,而后按内部流程管理转入行政庭,行政庭应依法组成合议庭进行合法性审查。在行政庭审查准许执行后,根据“审、执”分离制度,交法院执行局执行。
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《行诉法解释》第九十三条规定:“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后,应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定;需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”。既然要对具体行政行为的合法性进行审查,就必然存在当事人举证的责任。《行诉法解释》第九十一条规定:“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料”。随着社会的发展、司法的进步,当前不少人民法院在受理非诉执行案件后,还积极开展举证听证会,不仅要求行政机关对申请人民法院强制执行的具体行政行为的合法性及被执行人的执行能力等进行举证,而且其他当事人也可以举证,特别是被执行人。被执行人往往以没有履行义务的能力为由逃避或拒绝执行。究竟有没有能力,被执行人应该提供证据证明自己的主张。
法院在作出准予强制执行裁定前必须对税务处罚等具体行政行为的合法性进行审查,过去大多数法院采取的书面审,由于考虑到行政执法的效率问题,审查常常流于形式。事实上,法律就非诉执行的合法性审查赋予法院较大的自由裁量空间。《行诉法解释》第九十五条是这样规定的,“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:明显缺乏法律依据的;其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”法律条文中,何为“明显”的解释?不同的人有不同的理解。在对税务处罚等具体行政行为的合法性审查中,因为税收业务的专业性非常强,不熟悉的、稍懂一些的与能熟练掌握税收业务知识的法官对是否明显违法的判断标准是相差甚远。但值得一提的是非诉执行的合法性审查标准不应超过《行政诉讼法》对具体行政行为的审查标准,否则一是有违《行政诉讼法》中有关诉讼权利的规定,对放弃诉权的纳税人来讲,等于法律事实上又赋予纳税人诉权,二是不能在司法角度维护行政机关的权益,降低执行效率。
第 5 页 四、法院裁定的行政风险。
法律规定人民法院受理行政机关申请后,对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行要作出裁定。裁定的结果要么由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行,要么裁定不准予执行。对于裁定执行的,符合行政机关申请的本意,至多出现法院执行难的情况,对行政机关而言,没有不利之处。
但是裁定不准予执行的,行政机关该怎么办?否定的直接结果是被申请执行的具体行政行为所确定的权利义务无法以司法强制的方式实现,亦即该具体行政行为不具备法律效力。众所周知,司法权高于行政权,既然法院裁定不准予执行,也就是具体行政行为有《行诉法解释》第九十五条规定的“明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据或其他明显违法并损害被执行人合法权益”的情况。对法院经合法性审查并裁定不准予执行的税务行政处罚,象自身有行政强制执行权的税务机关不能在裁定不准予执行后再恢复该案件的强制执行,理由是行政机关不能强制执行违法失效的具体行政行为。但是人民法院在法定期限内没有合法性审查结果的,税务机关可以通知法院撤回申请,税务机关的强制执行权恢复。
第 6 页 五、非诉执行期限短。
最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第五条规定“…执行案件应当在立案之日起六个月内执结,非诉执行案件应当在立案之日起三个月内执结;有特殊情况需要延长的,经本院院长批准,可以延长三个月,还需延长的,层报高级人民法院备案”。非诉执行期限偏短,实践中不少案件难以在三个月内执结,只得执行中止,行政机关再行申请恢复执行。如此一来,申请人陷于繁琐的申请手续之中,另外法院同样存在执行难的问题,案件执行不了,申请的行政机关预交的执行费用只有自己垫付了。
综上所述,行政机关申请人民法院非诉执行的专业性较强,有很多需要注意或是重视的关键点。为了确保税务行政处罚非诉执行的顺利进行,税务机关要加强对执行工作的组织领导,而税务执行人员在学好财会、税务知识的基础上,还需要对相关的经济法、诉讼法等工作关联知识的学习。

(陈志宏 周进)
“要不是收到法院寄给我的裁前告知书,我还不知道行政机关向法院申请强制执行我呢。海安法院推行裁前告知,避免了法院来执行我时,让我在邻居们面前丢脸。”这是被执行人程某在海安法院行政庭向案件承办人告知其已主动履行行政机关处罚决定所规定的罚款义务时说出的一番话。自今年海安法院对非诉行政执行案件实行裁前告知制度以来,成效显著,受到了行政相对人的好评。该制度既有效地保护了行政相对人的合法权益,又维护和监督了行政机关依法行使行政职权。
根据最高法院关于行政诉讼法的解释的规定,人民法院在受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后,应当对具体行政行为的合法性进行审查。一般情况下,行政机关在申请执行时,提供的书面材料较为完善,审判人员在书面审查中很难发现问题,只能依法作出准予强制执行的裁定。但是,在发出裁定后,执行人员在强制执行过程中有时会遇到一些意外情况,主要是行政机关提交的书面材料反映的行政相对人的违法行为与其实际违法行为并不一致;行政相对人已经按照处罚决定书自觉履行罚款义务,但行政机关由于某些方面的原因仍然向法院申请强制执行;行政机关在处罚程序上确有违法现象。这些情况直接导致人民法院发出的生效裁定无法执行,严重影响了人民法院生效裁判文书的严肃性和准确性。为从根本上杜绝这一现象的发生,海安法院决定在对非诉行政执行案件作出裁定前增设告知程序,通过向行政相对人送达《裁前告知书》,告知行政机关已经向法院申请强制执行,提醒其应当注意的事项。主要有如下内容:⑴行政相对人如果对行政处罚决定书无异议,必须在接到告知书后三日内自觉履行义务,并将履行情况告知法院;⑵行政相对人对行政处罚决定书的事实、适用法律以及程序有异议,必须在接到告知书后三日内书面向法院提出,法院将视情进行听证审查;⑶行政相对人在法院规定的上述期限内既无异议,又未自觉履行,法院对该处罚决定书面审查后,将依法作出准予强制执行的裁定。

所以,建议广大的被拆迁人在政府部门作出具体行政行为阶段还是能够尽早维护自身合法权益进行法律救济,切莫等到随着时间推移,相关权利丧失殆尽时,才追悔莫及。

但北京英淇律师事务所在实践中经常遇到有些法院并没在对应的法定期限并遵守法律程序作出准予强制执行的裁定;而有些法院作出的准予强制执行裁定是交由政府实施强拆等严重不符合上述法律规定。

根据《行政诉讼法司法解释》第一百六十条规定
人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后,应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查,并作出是否准予执行的裁定。
人民法院在作出裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的,应当听取被执行人和行政机关的意见,并自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定。需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。

那么,面对执行裁定存在错误的情形时,我们有哪些司法救济途径?我们可以一起探讨以下经常提出的三种方案的可行性。

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报告直属机关已经向人民法庭提请强迫奉行,主体是具备行政强迫推行权的直属机关。然则,依据《行政诉讼法司法解释》第一百六十一条的规定只有申请执行人即行政机关不服法院不予执行裁定时有提出执行异议申请的权利,其并没有赋予被执行人对作出执行裁定有权提出执行异议,而《行政诉讼法》中规定的本法无明文规定可以参照适用的《民事诉讼法》中也仅是规定了强制执行过程违法,被执行人有提出异议的权利,对于强制执行裁定被执行人的权利却只字未提。由此可见,被执行人针对准予强制执行裁定提出执行异议申请的方案并不可行。

依据该法律,上级法院有权对其发现的下级法院的执行工作进行监督并予以纠正。如果被执行人通过申诉的方式向上级法院提起执行监督申请,使之发现下级法院执行裁定所存在的错误,该种方式较之前两种方式而言,因有法可依,则更为可取。但,不得不说的是,提起执行监督申请只有在上下级法院能够形成行之有效的上下级监督关系时,才会达到较好的效果。

www.56.net,在不具有强制执行权的主体实施房屋拆迁过程中,由于大多数被拆迁人的法律意识非常淡薄,在行政机关作出行政决定(或为收回土地使用权的决定、或为房屋征收补偿决定、或为非法占地的行政处罚决定,诸如此类等等)之后,往往疏于通过复议或诉讼的方式向有关部门积极主张权利,导致时效过后,行政机关顺理成章的申请法院进行司法强拆。而法院收案后往往也会很快的作出准予强制执行裁定使委托人陷于极为被动的境地。然,法院作出的准予强制执行裁定本身经常出现不合法的情形。

第一种方案是,针对准予强制执行裁定可以提出执行异议申请。

根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》129.上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作。最高人民法院依法监督地方各级人民法院和专门法院的执行工作。130.上级法院发现下级法院在执行中作出的裁定、决定、通知或具体执行行为不当或有错误的,应当及时指令下级法院纠正,并可以通知有关法院暂缓执行。

第二种方案是,可以审判监督程序提出再审申请。

另一类是司法强拆,即不具有强制执行权的主体因法律未赋予强制执行权,故只能申请当地区、县级法院执行部门实施强拆。比如,查处非法占地的区、县级国土局;房屋征收过程中的人民政府等。

其依据是《行政诉讼法》第九十条规定
当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为确有错误的,可以向上一级人民法院申请再审,但判决、裁定不停止执行。故,人民法院作出准予强制执行的裁定也可以通过再审进行救济。然则,北京英淇拆迁律师认为,这里的裁定应作狭义理解,它仅应包含第一审程序和第二审程序中涉及实体请求的部分裁定,如不予受理、驳回起诉。不包括二审程序中所有程序性的裁定,当然更不包括执行程序中的裁定。故,审判监督程序也是行不通的。

第三种方案是,提起执行监督申请。

根据《行政强制法》第三十四条之规定,行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。同时第五十三条又规定
当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。

对于非诉强制执行,上述法律依据执行主体不同,分为了两个类型。一类是行政强拆,主体是具有行政强制执行权的行政机关。比如,查处集体土地上违法建设的乡镇政府;查处国有土地上或者乡镇纳入街道管辖的集体土地上违法建设的区县级规划主管部门或城管监察局。

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