行政处罚的告知程序是指按照《行政处罚法》的规定,行政处罚机关在作出处罚决定之前或之后,把作出行政处罚决定所依据的事实、理由、当事人的法定权利以及行使权利的方式和途径,通过一定的途径告诉被处罚的公民、法人或其他组织。
一、行政处罚事项告知的意义
《行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”在随后的条款上规定了行政处罚的“简易程序”、“一般程序”、“听证程序”。可见在行政处罚的三种程序中,行政机关都有告知当事人事实、理由及依据,并告知当事人依法享有权利的义务,当事人都享有陈述、申辩的权利。
行政管理相对人依法享有知情权、陈述申辩权、听证权、寻求救济权。因此行政机关应当在作出行政处罚决定过程中告知当事人权利,这样既可以让当事人陈述申辩案件的具体情况,充分维护自身的权益,又便于行政机关全面了解案情,综合判断案件的真实情况。
第 1 页 二、行政处罚事项告知的途径 事前告知的途径
采用简易程序决定的行政处罚案件,一般可采用调查人员口头告知方式,在调查人员对案情基本情况调查完毕后,在作出处罚决定前直接告知当事人享有的知情权、陈述申辩权,并听取当事人的陈述申辩意见,根据调查情况和取得的证据,结合当事人陈述申辩的理由,合理合法地作出行政处罚决定。
而采用一般程序决定的行政处罚案件,则一律采用书面形式告知。根据《行政处罚法》第三十八条规定,案件调查终结,行政机关负责人应当对调查结果进行审查;对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的,行政机关的负责人应当集体讨论决定。
根据《行政处罚法》的规定,将行政机关的行政处罚程序划分为调查和审查两个阶段。那么行政机关在作出处罚决定之前,对当事人应当享有的权利应当如何告知当事人,在哪一道环节上告知。各行政机关的内部规章规定的告知途径不一样。根据不同行政机关的行政规章的规定,现行告知程序有三种类型:一是将告知程序明确为调查机关的职责,这样规定的行政机关有税务部门、药品监督管理部门、广播电视部门、司法行政部门、出版部门等;二是将告知程序明确为审查机构的职责,如工商行政管理、技术监督、环保、交通等部门;三是对告知程序未明确规定由哪一环节进行,如价格管理、建设、文化等部门。
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那么对于先行告知程序是在调查取证阶段进行,还是放在审查中完成有两种不同意见:一是认为应放在调查取证阶段,由调查机构以行政机关的名义告知;二是认为应当在审查阶段,由审查机构审理后,以行政机关的名义告知。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条规定:“法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定的从其规定。”第五十五条第二款规定,法庭从以下方面审查证据的合法性:“证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求。”因此行政规章对执行告知程序的机构和文书样式进行了明确规定的,是人民法院审查行政机关告知程序是否合法的重要依据,行政机关应当根据各自部门规章的要求,正确履行告知程序。
从《行政处罚法》的法律条文层次以及要告知的内容来看,调查机构在初步形成处罚建议时,需要先行告知当事人行政处罚的事实、理由、依据和拟定的处罚建议以及当事人享有的权利,因此,笔者认为先行告知程序应当由调查机关在调查终结后,以行政机关的名义告知较为适合。
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根据《行政处罚法》的要求,陈述申辩权、听证权是行政管理相对人的合法权益,行政机关应当在作出行政处罚决定前告知当事人,让当事人充分维护自身的权益。行政机关告知程序是行政程序法律制度的一项重要内容,告知的目的是为了给予当事人主动采取或者不采取一定行为和措施的机会,积极地行使自己法定的权利,履行相应的义务以保护自己的合法权益。无论是听取当事人的陈述申辩程序,还是行政机关举行的听证程序,都属于行政机关调查取证的范畴。因此,告知程序应当由调查机构履行较为适合。
根据《税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法》第四条规定“税务机关的调查机构对税务案件进行调查取证后,对依法应当给予行政处罚的,应及时提出处罚建议,制作《税务行政处罚事项告知书》并送达当事人。”因此税务行政处罚事项的告知应当由调查机构履行告知义务。
税务行政处罚案件查处的基本原则是查案的不审案、审案的不处理,实行调查、审理、决定三分离,如果将告知程序由审查机构负责,那么审查机构不得不担当起案件的部分调查职责,这不符合三分离的原则。
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根据《行政处罚法》的规定,在行政机关作出行政处罚决定之前,只要当事人提出意见,行政机关就必须听取,并对其意见分别情况进行处理,在调查取证阶段,当事人提出意见的,应当由调查机构的人员听取并制作笔录;在审理阶段,当事人提出意见的应当由审理机构人员听取并制作笔录,笔录应当附卷,调查和审理阶段取得的笔录都是行政机关作出行政处罚决定的重要依据。
因此,调查机构在调查取证后,对依法应当给予行政处罚的,在提出处罚建议时履行告知当事人权利的告知义务,有利于充分保障当事人陈述、申辩等权利。
事后告知的途径
事后告知是行政机关作出行政处罚决定时,应向当事人告知其依法享有的复议权和诉讼权,并告知复议和诉讼的期限和途径。
行政机关不按法定的程序和途径履行告知义务,会产生不利的法律后果。一是行政处罚决定不能成立,即处罚无效。当事人可以不履行或通过申请行政复议或提起行政诉讼要求撤销行政机关的处罚决定。
二是延长了当事人采取法律救济的期限,补充当事人的诉讼权。根据《税收征收管理法》、《行政处罚法》、《行政复议法》的规定,当事人对行政处罚申请法律救都是有法定期限的,如果超过了规定期限,当事人就不能申请法律救济。但是因行政机关的原因导致期限延误的,当事人可以申请延长复议、诉讼期限。
因此行政机关在作出处罚决定过程中,处罚金额无论是否达到听证标准,都应当通过法定的途径告知当事人应享有的权益。

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局:

  (一)调查案件来源资料;

  1996年9月28日国税发[1996]行政机关应当在作出行政处罚决定前告知当事人。190号

  4、其他不适合作为委托代理人者。

  第三条
税务机关对公民作出二千元以上(含本数)罚款或者对法人或者其他组织作出一万元以上(含本数)罚款的行政处罚之前,应当向当事人送达《税务行政处罚事项告知书》,告知当事人已经查明的违法事实、证据、行政处罚的法律依据和拟将给予的行政处罚,并告知有要求举行听证的权利。

发布日期:1996-12-16

  (六)其他。

  第七条
审查机构收到调查机构移交的案卷后,应对案卷材料进行登记,填写《税务案件审查登记簿》。案卷登记应主要包括下列内容:

  移交的调查报告主要包括下列内容:

  (三)陈述、申辩情况;

  听证主持人是本案当事人的近亲属,或者认为自己与本案有直接利害关系或者其他关系可能影响公正听证的,应当自行提出回避。

  第七条
税务行政处罚的听证,由税务机关负责人指定的非本案调查机构的人员主持,当事人、本案调查人员及其他有关人员参加。

  第十八条
听证的全部活动,应当由记录员写成笔录,经听证主持人审阅并由听证主持人和记录员签名后,封卷上交税务机关负责人审阅。

  第二十条
对应当进行听证的案件,税务机关不组织听证,行政处罚决定不能成立;当事人放弃听证权利或者被正当取消听证权利的除外。

  听证期间不计算在审查期限内。

  附件:国家税务总局关于印发《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》、《税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法》的通知

  五、对各类税务案件调查结果的审查税务稽查机关内部已有设立审理机构的,由审理机构负责审查;审查机构未明确的,应由税务机关负责人指定不参与案件调查的科(股)作为审查机构进行审查。

  第十六条 本实施办法自1996年10月1日起执行。

  当事人或者其代理人有前款规定严重行为致使听证无法进行的,听证主持人或者税务机关可以终止听证。

  听证主持人应当依法行使职权,不受任何组织和个人的干涉。

  附:《税务行政处罚听证通知书》格式(略)

  第八条 审查机构应对案件下列事项进行审查:

  第五条
税务机关的调查机构应当充分听取当事人的陈述、申辩意见,并对陈述、申辩情况进行记录或制作《陈述申辩笔录》。

文  号:闽国税法[1996]4号

  审查报告主要包括下列内容:

  第五条
税务机关应当在收到人听证要求后十五日内举行听证,并在举行听证的七日前将《税务行政处罚听证通知书》送达当事人,通知当事人举行听证的时间、地点、听证主持人的姓名及有关事项。

  (一)当事人的基本情况;

  公开进行的听证,应当允许群众旁听。经听证主持人许可,旁听群众可以发表意见。

  一、各省、地(市)级国税局的直属单位和县(市、区)级国税局(分局)均应成立听证机构。听证主持人由税务机关领导或其指派的人(均指非本案调查机构的人员)担任。

  第六条
当事人提出听证后,税务机关发现自己拟作的行政处罚决定对事实认定有错误或者偏差,应当予以改变,并及时向当事人说明。

  1、无完全民事行为能力者;

  第十四条
听证过程中,由本案调查人员就当事人违法行为予以指控,并出示事实证据材料,提出行政处罚建议。当事人或者其代理人可以就所指控的事实及相关问题进行申辩和质证。

  第十二条
当事人或者其代理人应当按照税务机关的通知参加听证,无正当理由不参加的,视为放弃听证权利。听证应当予以终止。

  四、在组织听证时,税务机关自身发生的费用由组织听证税务机关支付。

  第二十二条 本实施办法由国家税务总局负责解释。

  第十条
税务机关负责人认为调查报告或审查报告有重大错误的,可以将案卷材料退回调查机构或审查机构重新处理。

www.56.net,  (三)当事人陈述、申辩的事实、证据是否成立;

  二、按照“听证程序实施办法”第十一条的规定,涉及偷税案件举报人等事项的国家秘密和商业秘密或个人隐私的案件,均不公开听证。

  第二条
税务机关实施税务行政处罚,除依法可心当场作出行政处罚决定的外,均适用本实施办法。

  当事人由于不可抗力或者其他特殊情况而耽误提出听证期限的,在障碍消除后五日以内,可以申请延长期限。申请是否准许,由组织听证的税务机关决定。

  第二十一条
听证费用由组织听证的税务机关支付,不得由要求听证的当事人承担或者变相承担。

  第十四条
本实施办法除适用所附四种税务文书格式外,需要制作的其他税务文书可参照适用国家税务总局《税务稽查工作规程》规定的税务文书格式。

  第一条
为了规范税务行政处罚听证程序的实施,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政处罚法》,制定本实施办法。

  六、总局印发的两个“实施办法”中涉及的税务文书,由各地(市)按照“办法”

  规定的文书格式自行制作。

  对执行中遇的到问题,应及时逐级反馈。

  (二)调查取证是否符合法定程序;

  (五)审查机构审查认定的事实、证据,适用法律及处理建议;

  第十三条
重大复杂的税务行政处罚案件,应自作出处理决定之日起五日内报上一级税务机关备案。

  第三条
对各类税务案件的调查取证由务机关的有关调查机构负责;对案件调查结果的审查由税务机关负责人指定的比较超脱的机构(以下简称审查机构)负责。

  附件2:税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法(试行)

  (四)当事人的陈述申辩情况;

  当事人或者其代理人可以申请对有关证据进行重新核实,或者提出延期听证;是否准许,由听证主持人或者税务机关作出决定。

  (五)调查报告;

  第六条
调查终结,调查机构应当制作调查报告,并及时将调查报告连同所有案卷材料移交审查机构。

  (二)调查机构调查认定的事实、证据和处理建议;

  第十二条
调查机构或其他执行机构应在处理决定书送达和执行以后将处理决定书和执行报告抄送审查机构备查。

  现将国家税务总局关于印发《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》、《税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法(试行)》的通知(国税发[1996]190号)转发给你们,并根据我省实际,作如下补充通知,请一并认真贯彻执行。

  第十七条
听证过程中,当事人或者其代理人、本案调查人员、证人及其他人员违反听证秩序,听证主持人应当警告制止;对不听制止的,可以责令其退出听证会场。

  第四条
要求听证的当事人,应当在《税务行政处罚事项告知书》送达后三日内向税务机关书面提出听证;逾期不提出的,视为放弃听证权利。

  第十一条
审查机构应自收到本级税务机关负责人审批意见之日起三日内,根据不同情况分别制作以下处理决定书报送本级税务机关负责人签发:(一)有应受行政处罚的违法行为的,根据情节轻重及具体情况予以处罚,制作决定书;(二)违法行为轻微,依法可以不予行政处罚的,不予行政处罚,制作《不予行政处罚决定书》;(三)违法事实不能成立的,不得予以行政处罚,制作决书;(四)违法行为已构成犯罪的,移送司法机关,制作决定书。

  第十三条
听证开始时,听证主持人应当首先声明并出示税务机关负责人授权主持听证的决定,然后查明当事人或者其代理人、本案调查人员、证人及其他有关人员是否到场,宣布案由;宣布听证会的组成人员名单;告知当事人有关的权利义务。记录员宣读听证会场纪律。

  辩论终结,听证主持人可以再就本案的事实、证据及有关问题向当事人或者其代理人、本案调查人员征求意见。当事人或者其代理人有最后陈述的权利。

  对公开听证的案件,应当先期公告当事人和本案调查人员的姓名、案由和听证的时间、地点。

  第十五条 本实施办法由国家税务总局负责解释。

  (三)告知材料;

  对不公开听证的案件,应当宣布不公开听证的理由。

  附件1:税务行政处罚听证程序实施办法(试行)

  为了全面、准确地贯彻实施行政处罚法,切实按照行政处罚法的规定做好税务行政处罚工作,国家税务总局将制定一系列有关配套措施下发实施。现将《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》,发送给你们,请认真执行。望各地税务机关将贯彻实施行政处罚法中的问题、建议,及时告知国家税务总局政策法规定司(联系人:潘静,电话:010-63417606,传真:010-63417971),以便我们对上述办法进行修改、完善,待条件成熟时制定一个全面的《税务行政处罚工作规程》。

  本案调查人员有前款规定情形的,不影响听证的进行。

  (二)事实证据材料;

各地、市、县(区)国家税务局,省辖市各税务分局,省局直属单位:

发文单位:福建省国家税务局

  第十五条
听证主持人认为证据有疑问无法听证辩明,可能影响税务行政处罚的准确公正的,可以宣布中止听证,由本案调查人员对证据进行调查核实后再行听证。

  第二条 税务行政处罚的听证,遵循合法、公正、公开、及时和便民的原则。

  第十条
听证主持人的回避,由组织听证的税务机关负责人决定,对驳回申请回避的决定,当事人可以申请复核一次。

  第四条
税务机关的调查机构对税务案件进行调查取证后,对依法应当给予行政处罚的,应及时提出处罚建议,制作《税务行政处罚事项告知书》并送达当事人告知当事人作出处罚建议的事实、理由和依据,以及当事人依法享有的陈述、申辩或要求听证权利。

  第十六条
听证过程中,当事人或者其代理人放弃申辩和质证权利,声明退出听证会;或者不经听证主持人许可擅自退出听证会的,听证主持人可以宣布听证终止。

  第一条
为了促进税务机关正确实施行政处罚行为,保护公民、法人和其他组织的合法权利,根据《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》,制定本实施办法。

  (二)当事人的违法事实及证据;

  《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)于今年10月1日起施行。它的颁布实施是推动税务机关“依法治税”的一项重要工作内容。各级税务机关对此都要予以足够的重视。

  2、被剥夺政治权利者;

  第十一条
税务行政处罚听证应当公开进行。但是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的,听证不公开进行。

  三、下列人员不能作为听证案件的委托代理人:

  (四)听证情况;

  (六)其他。

  (一)调查机构认定的事实、证据和处罚建议适用的处罚种类、依据是否正确;

  第二十三条 本实施办法自1996年10月1日起旅行。

  第九条
当事人认为听证主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避。回避申请,应当在举行听证的三日前向税务机关提出,并说明理由。

  (四)经听证的,当事人听证申辩的事实、证据是否成立。

  (六)其他有关资料。  案卷材料不全的,可以通知调查机构增补。

  福建省国家税务局
一九九六年十二月十六日

  (三)告知情况;

  (五)处罚建议;

  听证主持人可以对本案所及事实进行询问,保障控辩双方充分陈述事实,发表意见,并就各自出示的证据的合法性、真实性进行辩论。辩论先由本案调查人员发,再由当事人或者其代理人签辩,然后双方相互辩论。

  当事人要求听证的,税务机关应当组织听证。

  (四)陈述、申辩意见记录或《陈述申辩笔录》;

  第九条
审查机构应在自收到调查机构移交案卷之日起十日内审查终结,制作审查报告,并连同案卷材料报送本级税务机关负责人审批。

  第十九条
听证结束后,听证主持人应当将听证情况和处理意见报告税务机关负责人。

  (一)基本案件;

  听证笔录应交当事人或者其代理人、本案调查人员、证人及其他有关人员阅读或者向他们宣读,他们认为有遗漏或者有差错的,可以请求补充或者改正。他们在承认没有错误后,应当签字或者盖章。拒绝签名或者盖章的,记明情况附卷。

  第八条
当事人可以亲自参加听证,也可以委托一至二人代理。当事人委托代理人参加听证的,应当向其代理人出具代理委托书。代理委托书应当注明有关事项,并经税务机关或者听证主持人审核确认。

  3、处于缓刑、假释期间者;

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